Grenzeloos vernieuwen is een zeer toepasselijk thema om over te schrijven. Het heeft namelijk een dubbele betekenis. Enerzijds gaat het om het alsmaar verder gaan met vernieuwen, anderzijds heeft het alles te maken met het letterlijke grensoverschrijdende karakter van vernieuwing. Want dat het verdwijnen van grenzen grote gevolgen heeft gehad en nog steeds heeft voor de samenleving en dus ook voor het doen en laten van het openbaar bestuur, dat moge duidelijk zijn.
Zo verscheen in 1998 het rapport ‘Staat zonder land’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). In deze toekomstverkenning werden nieuwe mogelijkheden en obstakels uiteengezet die ICT-ontwikkelingen met zich mee zouden kunnen brengen. Het centrale begrip in het rapport: deterritorialisering. Door ICT-ontwikkelingen gaan begrippen als ‘afstand’ en ‘tijd’ volgens de WRR een wezenlijk andere rol spelen. Veel activiteiten kunnen wereldwijd worden ontplooid, onafhankelijk van de geografische lokatie. De afnemende binding met een bepaald grondgebied heeft volgens het rapport ‘onvermijdelijke gevolgen voor het handelingsvermogen van de nationale staat’, door de gebondenheid van instrumenten aan territoriale grenzen.
Maar het vervagen van territoriale grenzen is feitelijk al heel wat langer aan de gang dan sinds de informatie- of ICT-revolutie, waar we inmiddels wel van mogen spreken. In de complete moderne geschiedenis is er een voortdurende toename geweest van grensoverschrijdend (handels)gedrag door de talloze vindingen van mensen die net iets verder konden en durfden te kijken dan de rest. ‘Beter, sneller, mooier’ is geen adagium van de twintigste of 21e eeuw. Al sinds mensenheugenis probeert de mens zichzelf verder te ontwikkelen en verder te kijken, verder te gaan. In de laatste pakweg 150 jaar is veel echter in een stroomversnelling terecht gekomen. De industriële revolutie leidde dankzij de vernieuwingszucht van de mensheid (of leidde de vernieuwingszucht van de mensheid tot de industriële revolutie?) tot twee wereldoorlogen. Maar die gingen weer over in een tijd van relatieve stabiliteit, met weliswaar een Koude Oorlog tot bijna het einde van de vorige eeuw, maar ook met een Europese gemeenschap die voorheen onmogelijk werd geacht. Grenzen bleven vervagen, zoals gezegd door ICT, maar ook door bijvoorbeeld steeds betere vervoersmogelijkheden. Vliegen werd de gewoonste zaak van de wereld, auto’s werden bijna een nutsvoorziening, schepen werden groter, sneller en beter. Zoals alles groter, sneller en beter scheen te moeten worden om soms letterlijk bij te kunnen blijven in de vaart der volkeren.
De wereld is dus al tijden in een continue staat van verandering. Natiestaten komen op en raken weer in verval, oorlogen verwoest(t)en talloze generaties, tijden van vrede brengen voorspoed voor velen. Het klinkt allemaal cliché, maar het is de eenvoudige realiteit waarin we leven. De economie dicteert ons leven en is daarmee ook de basis voor ontzagwekkende frustraties bij groepen mensen op de hele planeet die niet mee kunnen of mogen komen met de lucky few. Hetgeen zorgt voor uiterst complexe problematiek en de voortdurende uitdaging richting de samenleving om die problemen op te lossen.
Om juist in deze tijd een (vorm van) overheid te zijn die de koe bij de horens kan vatten, moet je alles kunnen, kennen en weten. Maar staatssturing is een illusie, net zoals in de laatste jaren juist de terugtred van de overheid niet het antwoord is gebleken op de vele maatschappelijke vragen en problemen. Waar –om dicht bij huis te blijven- de Nederlandse overheid niet bij machte bleek te zijn om de verzorgingsstaat in stand te houden (want de wereld veranderde, ging verder), bleek ook het afstoten van taken naar (publiek-) private instellingen niet zaligmakend. Elke oplossing kent zijn gebreken en zorgt niet alleen voor een oplossing op een bestaand probleem, maar creëert ook weer nieuwe problemen. Hiermee komt de overheid keer op keer voor nieuwe uitdagingen te staan die het hoofd dienen te worden geboden.
Veranderingen in de maatschappij en de daarmee samenhangende problemen dateren meestal niet van de laatste paar jaar, maar zijn veelal reeds decennia oud. Een automatische, maar logische reactie van overheden om de nieuwe uitdagingen (of problemen, al naar gelang uw invalshoek) het hoofd te kunnen bieden, is het inzetten van reeds bestaande instrumenten. Zoals wet- en regelgeving, of het verstrekken van subsidies of uitkeringen. Pas als die instrumenten niet blijken te werken (en ze bleken niet te werken), wordt er overgegaan op andere methoden. Namelijk het gebruik van andere, nieuwe instrumenten, of een bijstelling via het wijzigen van politieke instituties en/of publiek-private verhoudingen, of uiteindelijk zelfs een andere manier van denken over de problematiek. In dat laatste geval gaat het dan over een paradigmashift. Maar voordat zo’n paradigmashift wordt bereikt ben je al snel tientallen jaren verder, omdat overheden, politici, maar ook burgers en bedrijfsleven tijd nodig hebben om zich aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Ze moeten als het ware acclimatiseren. Vernieuwing is dus weliswaar noodzakelijk en onvermijdelijk, maar kan en zal om dit soort pragmatische redenen nooit heel erg snel gaan. Incrementele wijzigingen zijn de enige manier om veranderingen tot stand te brengen. Kleine stapjes, zodat het lijntje niet breekt.
En deze methode geldt voor vrijwel alle beleidsterreinen of invalhoeken die je kunt bedenken. Voor economische veranderingen in het kader van de globalisering en de daarmee gepaard gaande schaalvergrotingen en efficiëntie- en effectiviteitsvergrotingen binnen zowel overheid als bedrijfsleven, etc. Maar ook voor politieke veranderingen geldt dat vernieuwing (en dus verandering) normaliter slechts op incrementele wijze bereikt kan worden. Een leuk voorbeeld hierbij is burgerparticipatie, wat al decennia lang op de agenda staat bij ontelbare gemeentes en andere overheden, maar wat slechts zelden leidt tot een daadwerkelijke overdracht van een deel van de bevoegdheden aan burgers. Meestal mogen burgers tot het moment van de besluitvorming wel meepraten, maar als puntje bij paaltje komt en er werkelijk een beslissing dient te worden genomen dan nemen de betrokken ambtenaren en/of politici hun posities weer in. Dat is namelijk hún taak…
Ja, in hún perceptie…! Het idee om te willen vernieuwen leeft vaak wel, maar net zoals bij willekeurig welk beleid dan ook: beleid opstellen is één ding, uitvoering is een tweede.
Maar we zijn er nog niet. Ook op juridisch vlak is er sprake van continue vernieuwing. Zo wordt binnen onze eigen Europese Unie de wet- en regelgeving voortdurend aangescherpt aan de wensen en eisen van de nieuwe tijd. Steeds meer bevoegdheden worden aan het supranationale toneel overgedragen. Vreemd genoeg begint pas de laatste jaren het rumoer aan te zwellen omtrent de democratische legitimering van dit proces, bijvoorbeeld middels vragen over het zogeheten ‘democratische gat
217; door het gebrek aan bevoegdheden van het Europees Parlement. Een gat dat al decennia bestaat, maar waar nu pas reparatiewerkzaamheden aan worden uitgevoerd. Op Europees niveau zijn veel veranderingen dus wel relatief snel gegaan, maar de terugslag van vijftig jaar uitbreiding van Europese bevoegdheden volgt met enige vertraging alsnog. Maar dit betekent niet dat de vernieuwing op Europees niveau een halt wordt toegeroepen. Integendeel, tot nu toe is keer op keer gebleken dat elk onderdeel van nieuw beleid leidt tot een vraag naar beleid op aanverwante terreinen. Deze zogeheten ‘spill-over effecten’ zijn vooralsnog niet te stuiten. Alleen het tempo zal wellicht iets worden afgezwakt, omdat ook hier geldt: met kleine stapjes is het meeste effect te bereiken.
Op sociaal-economisch gebied verandert er veel in de wereld en daarmee ook in Nederland. De toenemende vergrijzing, de afbraak van de verzorgingsstaat, (arbeids)migratie… het zijn slechts een paar van de thema’s die een overheid vereisen die voortdurend alert is, bij de tijd en de les probeert te blijven en die kan inspringen op de verander(en)de eisen die de samenleving aan haar stelt. Met name op dit vlak is de uitdaging voor de overheid en de samenleving natuurlijk gigantisch. De vragen liggen nu op tafel, de antwoorden kunnen niet al te lang op zich laten wachten. En de complexiteit van de problemen is dermate hoog, dat nieuwe, creatieve oplossingen een absolute noodzaak zijn.
Ook is het van belang om de grote infrastructurele veranderingen nogmaals te duiden. En dan gaat het niet alleen om verkeers- en vervoerstechnische aangelegenheden, maar ook om ruimtelijke ordeningsvraagstukken die sinds enige tijd door bijvoorbeeld de gewijzigde samenstelling van huishoudens en door de toenemende mogelijkheden van ICT (zoals thuiswerken) ook een nieuwe aanpak vereisen. Waar de overheid tot voor kort de ruimte daadwerkelijk probeerde te ordenen door talloze regels en voorschriften op te stellen waar een bouwobject of project aan moest voldoen, lijkt nu het nieuwe idee opmars te maken dat er ruimte moet zijn voor ontwikkeling. Geef mensen letterlijk meer de ruimte. Een vernieuwende overheid blijkt ook hier noodzakelijk om de samenleving draaiende te houden.
Technische en technologische veranderingen -en dan heb ik het met name over ICT- spelen overal doorheen. De ontwikkelingen op dit vlak gaan zo snel, daar kan geen overheid tegenop. Zelfs het bedrijfsleven heeft flink wat moeite om de voorhoede of zelfs de middenmoot bij te kunnen houden. Juist deze ontwikkelingen trekken steeds meer aan overheidsinstanties, waarvan wordt verwacht dat juist zij voorop lopen in de digitale revolutie. Dat juist zij als eerste online serviceloketten leveren die niet alleen qua back office goed in elkaar zitten, maar die ook een fatsoenlijke user interface hebben waarmee de gemiddelde burger of zelfs digibeet overweg moet kunnen. Dit soort eisen aan de overheid zijn erg zwaar en vereisen een uiterst dynamische instelling van diezelfde overheid die zich niet in een oude, conservatieve rol kan verliezen met allerlei dichtgetimmerde wet- en regelgeving en eindeloze lijsten voorschriften, omdat de realiteit haar dan letterlijk en figuurlijk inhaalt.
Want tsja, ‘beter, sneller, mooier’ is geen keuze, maar iets onvermijdelijks. Er is niemand die een rem kan zetten op de vooruitgang. Zelfs als die vooruitgang een achteruitgang betekent. De wereld is verder gegaan en zal verder blijven gaan. En de overheid (lees: het openbaar bestuur) kan derhalve niet anders dan blijven vernieuwen. Want het is en blijft ultimo facto simpelweg een kwestie van survival of the fittest.
Kirsten Verdel
april 2004