Gepubliceerd in: Lokaal Bestuur
Door: Kirsten Verdel

Raadsleden, wethouders en burgemeesters moeten na acht jaar opstappen. En bij een “aanhoudende bestuurscrisis' in een gemeente moet de gemeenteraad tussentijds kunnen worden ontbonden. Dat stelt emeritus hoogleraar bestuurskunde Fred Fleurke in zijn rapport “Organische Bijstand', geschreven in opdracht van het ministerie van BZK. Lokaal Bestuur vroeg Fleurke om een toelichting en PvdA-gedeputeerde Martin van Engelshoven-Huls (Zuid-Holland) om een reactie.

Wie: Fred Fleurke
Wat: Emeritus hoogleraar bestuurskunde
Waar: Vrije Universiteit Amsterdam

U maakt in uw rapport onderscheid tussen armlastige gemeenten, slecht presterende gemeenten en gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis. Leidt het een niet tot het ander?
“Jawel, maar voor artikel 12-gemeenten bestaan al afdoende oplossingen. Ze worden door het Rijk onder financiële curatele gesteld en krijgen in ruil daarvoor extra geld. Voor slecht presterende gemeenten geldt in principe dat ze voldoende in staat zijn om al dan niet samen met andere overheden tot verbetering te komen. Mijn aanbevelingen zijn voor de derde categorie: gemeenten in aanhoudende bestuurscrises. Dat zijn gemeenten die gedurende langere tijd politiek en bestuurlijk inadequaat functioneren, waardoor het vertrouwen van de burgers in die gemeenten wordt geschaad. De primaire oorzaken daarvoor liggen in het psychologische en sociaal-psychologische vlak, zoals incompetentie van bestuurders, politici en ambtenaren, taakvermijding, het zwelgen in goede voornemens en verhalen, persoonlijke ambities van bestuurders, politiek-bestuurlijke machtsspelletjes, ambtelijke en bestuurlijke inteelt, etc.'

Veel gemeenten zijn wellicht te klein om voldoende bestuurskracht op te brengen?
“Dat is dan ook een van de redenen waarom het aantal gemeenten langzaamaan steeds verder terug zal lopen. Besturen in een steeds complexere samenleving is lastig. Naarmate gemeenten meer taken krijgen is meer schaalgrootte noodzakelijk.'

Zijn er minder crises in grotere gemeenten?
“Er is geen verband tussen de grootte van gemeenten en bestuurlijke crises. Het kan overal voorkomen. Delfzijl is bijvoorbeeld geen grote stad, maar kende wel een crisis. Er zijn sowieso niet veel bestuurscrises, maar als ze er zijn, genereren ze altijd veel negatieve publiciteit. Dat is natuurlijk niet goed voor het aanzien van het openbaar bestuur.'

U kent de commissaris van de koningin een centrale rol toe bij het signaleren van bestuursproblemen.
“Ja, en het grote voordeel is dat daarvoor geen wijziging van de Grond-, Gemeente- of Provinciewet nodig is. In de ambtsinstructie van de commissaris van de koningin staat al dat er regulier ambtsbezoeken aan gemeenten moeten worden afgelegd. Alleen is de frequentie daarvan niet vastgelegd. Mijn voorstel is om dat zo mogelijk elke twee jaar te doen. In de meeste provincies zal dat geen problemen opleveren. Zuid-Holland is wellicht de uitzondering, met maar liefst 77 gemeenten.'

U heeft ook twee voorstellen waar wel wetswijzigingen voor nodig zijn?
“Twee instrumenten die mijns inziens ontbreken zijn de mogelijkheid tot het ontbinden van de raad en het instellen van een maximale zittingstermijn voor bestuurders. Daar is in beide gevallen inderdaad een wetswijziging voor nodig.'

U wilt een maximale termijn van acht jaar voor burgemeesters, wethouders en raadsleden?
“Om politieke inteelt tegen te gaan ja.'

Zitten mensen niet juist te kort in gemeenten in plaats van te lang?
“Natuurlijk ben je de eerste paar jaar bezig met het opdoen van ervaring. Maar om nou te zeggen dat je pas goed op stoom komt na acht jaar… Het is opvallend dat je dikwijls ziet dat er ongelukken gebeuren wanneer mensen te lang op precies dezelfde plek blijven zitten. We hebben net bijvoorbeeld in Dinkelland in Twente een crisis gehad, waar de burgemeester die in conflict was gekomen met de raad inmiddels ontslagen is door de minister. Die meneer zat daar al heel lang. Veel te lang. Zo was het ook in Delfzijl. Sommige raadsleden waren niet weg te branden van hun stoel. Dat leidde tot ergernis en vetes. In de psychologie komt naar voren dat je aan zelfoverschatting gaat lijden als je te lang ergens blijft zitten. Je gaat dan denken dat je het beter weet, je ontwikkelt een tunnelvisie en gaat andere dingen doen dan je functie op een goede manier uitoefenen.'

Wanneer zou de raad ontbonden moeten worden?
“Er moeten nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven als het college van B&W niet langer het vertrouwen geniet van de raad. De mogelijkheid tot ontbinding van de raad is een wezenlijk element in een democratisch, gemeentelijk bestel, zeker nu dit bestel is gestoeld op een duale verhouding tussen raad en college. Een raad kan alsmaar blijven zitten, over een aanhoudende crisis in de gemeente kan de burger zich niet uitspreken. Tenzij de crisis net valt op het tijdstip waarop de reguliere gemeenteraadsverkiezingen worden gehouden. Op landelijk niveau is wel voorzien in Kamerontbinding.'

Wie zou het initiatief voor nieuwe verkiezingen moeten nemen? De provincie?
“Die vraag moet worden beantwoord nadat een principiële discussie is gevoerd over de noodzaak en wenselijkheid van (tussentijdse) raadsontbinding. Die bevoegdheid aan de provincie of de CdK geven is geen goed idee, omdat dat de gemeentelijke autonomie wezenlijk zou aantasten. Wij kennen in ons bestuurlijke stelsel relatief zelfstandige overheden. Als op landelijk niveau wordt besloten tot Kamerontbinding is het ook niet de EU die stelt: “U moet maar eens een nieuw parlement in gaan stellen omdat wij het niet eens zijn met uw wetgeving of met de wijze waarop u het land bestuurt'.

Wie: Martin van Engelshoven-Huls
Wat: Gedeputeerde
Waar: Provincie Zuid-Holland

Fleurke maakt onderscheid tussen artikel 12-gemeenten en gemeenten die structureel slecht presteren. Kent Zuid-Holland dit soort gemeenten?
“In onze provincie houden Gedeputeerde Staten alle gemeenten regelmatig tegen het licht. We doen dat door regelmatig gemeenten te vragen een bestuurskrachtmeting te houden. We laten de gemeenten dan een rapport opstellen. Ze worden beoordeeld op tal van aspecten: dienstverlening aan burgers, de financiële situatie, de mate van samenwerking met buurgemeenten. Ook kijken we dan of gemeenten kunnen waarmaken wat ze van plan zijn. Er zijn gemeenten die onvoldoende scoren. Wij vragen ze dan hoe ze dat gaan verbeteren. Soms is regionale samenwerking de oplossing, soms moeten ze op zoek naar een fusiepartner. Artikel 12 gemeenten hebben we niet zo vaak, alleen Boskoop staat nog op de lijst, maar die gemeente fuseert in 2011 met Rijnwoude. Wel hebben we gemeenten die hun meerjarenbegroting niet op orde hebben. Ze hebben dan bijvoorbeeld geen structurele dekking voor structurele uitgaven.'

Wat is de meest voorkomende oorzaak van het slecht presteren van gemeenten?
“Onze ervaring is dat veel gemeenten moeite hebben om specialisten te vinden op specifieke beleidsterreinen. De specialisten ontbreken vaak op het gebied van handhaving. Ik ben de 12 gemeenten langs gegaan die de laatste jaren zijn heringedeeld. Bijna zonder uitzondering geven ze aan dat het bij de voormalige gemeenten vaak ontbrak aan handhavingscapaciteit. Je moet dan denken aan milieu, brandveiligheid, bouwvoorschriften, handhaving op het gebied van de ruimtelijke ordening.'

Waarom zijn die specialisten niet te vinden?
“Veel kleine gemeenten hebben veel vacatures open staan, dat is echt zorgelijk. Het probleem is dat kleine gemeenten geen hoge schalen kunnen bieden. Adviesbureaus en grotere gemeenten hebben meer mogelijkheden om met goede arbeidsvoorwaarden te komen. Kleine gemeenten leiden pas
afgestudeerden op, die na twee jaar ervaring vaak overstappen naar een grotere gemeenten. Er zou misschien een poule moeten komen van specialisten die bij gemeenten kunnen worden ingezet. Dat zou het rijk kunnen regelen.'

Fleurke stelt voor, om de zes jaar in elke gemeenten een bestuurskrachtmeting te laten doen. En de CdK zou om de twee jaar een ambtsbezoek moeten afleggen aan iedere gemeente om te kijken hoe het gaat. Is dat een goed idee?
“Ik kom binnenkort zelfs met het voorstel dat elke gemeente elke vier jaar een bestuurskrachtmeting moet doen. Dat doen we dan regionaal. We hebben op dit moment al veel metingen lopen. We zijn in Zuid-Holland dus hard aan de slag. En de CdK in Zuid-Holland legt vaak werkbezoeken af.'

Zuid-Holland telt 77 gemeenten, op een totaal van 443. Is Nederland eigenlijk niet te klein voor zoveel gemeenten?
“In Zuid-Holland gaat binnenkort een flink aantal gemeenten fuseren. Ik sluit niet uit dat er meer gemeenten zullen volgen. We willen wel graag dat de gemeenten daar vooral zelf toe overgaan. Maar ik zie het niet als een wedstrijd. Het gaat mij er niet om dat er zo weinig mogelijk gemeenten in onze provincie blijven. En vergeet niet, er zijn ook kleinere gemeenten die het goed doen. Daar gaan onze bestuurskrachtmetingen ook over. Als een gemeente goed scoort en dat is in de regio ook zo, dan zijn herindelingen natuurlijk niet nodig.'

Een van Fleurkes voorstellen om crises te voorkomen is het idee om raadsleden, wethouders en burgemeesters niet langer dan acht jaar te laten zitten. Is dat een goed idee?
“Ik ben tegen het idee om raadsleden maximaal acht jaar te laten zitten. Dat tast een belangrijk democratisch beginsel aan. Politieke partijen moeten vrij zijn in de keuze van kandidaten die zij voordragen. Ik heb nu ook wel eens het gevoel dat sommigen eerder te kort actief zijn als raadslid dan dat ze te lang blijven zitten. Kiezers moet je ook de keuze laten. Burgemeesters worden elke zes jaar herbenoemd. De raad heeft dan de mogelijkheid om wel of geen herbenoeming voor te stellen. Dat lijkt mij voldoende. Wethouders stappen tegenwoordig steeds vaker over van de ene gemeente naar de andere. Dat kan doordat wethouders niet meer in de raad zitten, en ook van buiten kunnen komen. Dus wethouders die ergens heel lang zitten kom je bijna niet meer tegen.'

Fleurke vindt het vreemd dat het niet mogelijk is, de raad tussentijds te ontbinden en nieuwe verkiezingen uit te schrijven, als bijvoorbeeld blijkt dat B&W het vertrouwen van de raad niet meer hebben.
“Het zou mogelijk moeten zijn dat er tussentijds verkiezingen worden gehouden. Een vraag is wel: wie beslist er dat er nieuwe verkiezingen worden gehouden? Als een partij het landelijk even goed doet, moet worden voorkomen dat die partij uit opportunistische redenen verkiezingen wil uitschrijven. Misschien moeten we de CdK een rol geven om die beslissing te nemen. Dus als een gemeente in een onmogelijke bestuurlijke crisis is terecht gekomen, bijvoorbeeld door een patstelling tussen raad en college, of als er geen college van B&W gevormd kan worden, dan kan de CdK op voordracht van de raad nieuwe verkiezingen voorstellen. Ik zou het een slechte zaak vinden als door dit systeem op den duur een situatie ontstaat dat elke gemeente individueel verkiezingen houdt, dat bemoeilijkt de samenwerking in regionaal verband.'

Het rapport “Organische Bijstand' is te downloaden via www.vng.nl